Bankarske garancije u energetskom sektoru: između sigurnosti sistema i investicione realnosti

Kao neko ko se godinama bavi razvojem energetskih projekata i regulatornim okvirom u kojem oni nastaju, često sam imala priliku da vidim koliko na uspeh investicije utiču ne samo tehnologija i tržište, već i pravila koja uređuju finansijsku sigurnost projekata. Jedan od instrumenata koji u poslednje vreme dobija sve veći značaj u energetskom sektoru ne samo u Srbiji, već i u regionu, su svakako bankarske garancije u procesu priključenja na mrežu kojima upravljaju operatori prenosnog sistema. Iako se na prvi pogled čini da je reč o tehničkom finansijskom pitanju, u praksi bankarske garancije imaju mnogo širi uticaj – na investicionu sigurnost, razvoj projekata i funkcionisanje elektroenergetskog sistema.

Bankarska garancija u opštem smislu predstavlja finansijsko sredstvo obezbeđenja kojim banka garantuje da će investitor ispuniti određene ugovorne obaveze. U sektoru energetike, one se najčešće koriste u postupku obezbeđivanja aukcija u kojima se dodeljuju podsticaji i odnose se samo na učesnike aukcija, ali bankarske garancije koje se odnose na  priključenja elektrana na prenosni sistem predstavljaju obavezu investitora svake takve elektrane. Njihova osnovna svrha je da obezbede da investitor koji rezerviše kapacitet mreže zaista realizuje projekat, odnosno da elektroenergetska infrastruktura ne ostane blokirana za projekte koji nikada neće biti izgrađeni, što je bio slučaj pre uvođenja ovog finansijskog instrumenta.

Ovakav mehanizam posebno dobija na značaju u kontekstu ubrzanog razvoja projekata iz obnovljivih izvora energije. Poslednjih godina u Srbiji i regionu postoji veliki interes investitora za izgradnju solarnih i vetroelektrana, što stvara značajan pritisak na postojeće kapacitete prenosne mreže. U takvim okolnostima operatori sistema moraju imati instrumente koji omogućavaju da se kapacitet mreže rezerviše za projekte koji imaju realnu šansu da budu realizovani.

Upravo iz tog razloga regulatorni okvir predviđa obavezu dostavljanja bankarske garancije nakon izdavanja studije priključenja. Time se od investitora zahteva da potvrdi ozbiljnost svoje investicione namere i spremnost da nastavi razvoj projekta u skladu sa preuzetim obavezama. Visina bankarske garancije iznosi 25.000 evra po megavatu odobrene snage priključka za objekte koji se priključuju na prenosni sistem, što za veće projekte predstavlja značajan finansijski iznos.

Sa stanovišta operatora sistema, ovakav instrument ima jasnu funkciju – sprečavanje tzv. „blokade mreže“ projektima koji se nalaze u ranoj ili spekulativnoj fazi razvoja. Međutim, iz perspektive investitora postavlja se pitanje da li je trenutak u kojem se traži bankarska garancija uvek usklađen sa realnim tokom razvoja energetskih projekata.

Razvoj elektrane, posebno one iz obnovljivih izvora energije, složen je i dugotrajan proces. Pre nego što projekat uđe u fazu finansiranja i izgradnje, investitor mora da prođe kroz niz regulatornih i tehničkih koraka – izradu planske dokumentacije, rešavanje imovinsko-pravnih odnosa, pribavljanje dozvola, izradu tehničke dokumentacije i druge procedure. U tom periodu rizici razvoja projekta i dalje su relativno visoki, dok finansiranje od strane razvojnih ili komercijalnih banaka obično dolazi tek u kasnijoj fazi razvoja, kada su ključni regulatorni rizici već rešeni.

Pojedine države u regionu imaju slična rešenja i obavezu plasmana bankarskih garancija, ali su se pojavili različiti trenuci u razvoju projekta kada se polaže taj finansijski instrument. Tako na primer, Severna Makedonija propisuje obavezu da se bankarska garancija od 25.000 evra po MW položi u trenutku izdavanja ovlašćenja za izgradnju elektroenergetskih objekata koje izdaje Ministartsvo energetike nakon što investitor ishoduje građevinsku dozvolu. Ovakvo rešenje zapravo propušta da se intervencija provere ozbiljnosti projekata i selekcija napravi u ranijoj fazi – postupku obezbeđivanja priključenja na mrežu, što ne pogoduje investitorima, ali ni državi jer neće moći da spreči zauzeće mreže projektima koji se neće ostvariti u praksi.

Upravo zato pitanje bankarskih garancija nije samo finansijsko, već i regulatorno pitanje. Bez obzira što u Srbiji investitori imaju obavezu polaganja bankarskih garancija u ranoj fazi, svi „ozbiljni igrači“ u ovim procesima shvataju da ovakva regulativa ima smisla i za državu i za investitore. Naime, pored zaštite od preopterećenja prenosne mreže, iznosi bankarskih garancija su pokazali da su ispunili još jednu svrhu – da se odmah na početku smanji špekulantska aktivnost ovih investicija i na tržištu opstanu samo ozbiljni projekti i investitori.

Sa druge strane, pošto se bankarska garancija zahteva u fazi kada projekat još nije dostigao nivo zrelosti koji omogućava bankarsko finansiranje, investitori se suočavaju sa značajnim finansijskim opterećenjem kojim garantuju da će u određenim rokovima dobiti rešenje o priključenju, odnosno izgraditi elektranu i priključiti je do isteka tog odobrenja. Posledica nepostupanja u tim rokovima vodi prestanku važenja studije priključenja i naplati bankarske garancije. Ipak, postupanje u ovim rokovima ne zavisi isključivo od samog imaoca studije priključenja, već i od postupanja nadležnih državnih i organa lokalne samouprave u zakonom propisanim rokovima, što predstavlja dodatni rizik za investitore na koji ne mogu uticati.  

Zbog svega navedenog i činjenice da se energetski projekti razvijaju godinama i zahtevaju značajna ulaganja pre nego što dođu do faze izgradnje, stabilnost pravila i predvidivost regulatornog okruženja i njena dosledna primena jedan od ključnih faktora za privlačenje investicija u energetiku.  

U kontekstu energetske tranzicije, Srbija će u narednim godinama morati značajno da poveća proizvodne kapacitete iz obnovljivih izvora energije. Privatne investicije igraće ključnu ulogu u tom procesu, a njihov obim u velikoj meri zavisiće od toga koliko je regulatorni okvir jasan, stabilan i predvidiv.

Bankarske garancije svakako mogu biti koristan instrument za upravljanje razvojem energetskih projekata i racionalno korišćenje kapaciteta elektroenergetske mreže. Međutim, njihova primena mora biti pažljivo dizajnirana kako bi istovremeno zaštitila sistem, ali i omogućila razvoj novih investicija koje su neophodne za energetsku tranziciju.

Zato je važno da se o ovim instrumentima govori ne samo iz finansijske, već i iz šire energetske i investicione perspektive. U konačnom, uspeh energetske tranzicije ne zavisi samo od tehnologija koje koristimo, već i od pravila koja oblikuju tržište i poverenja investitora u stabilnost tog sistema.